各省轄市、省直管縣(市)人民政府,省人民政府各部門:
為貫徹落實《國務院關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》(國發(fā)〔2015〕63號)、《國務院辦公廳關于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》(國辦發(fā)〔2015〕79號)精神,進一步加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作,結合我省實際,現(xiàn)制定以下實施意見。
一、總體要求
(一)指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律,正確處理政府與市場的關系,建立健全全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系,以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,真正確立國有企業(yè)的市場主體地位,增強企業(yè)活力,提高國有資本運營效率,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值,不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。
(二)基本原則。
1.堅持權責明晰。實現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離,依法理順政府與國有企業(yè)的出資關系,科學界定出資人監(jiān)管邊界,明確國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督與審計、紀檢監(jiān)察、巡視等各類監(jiān)督主體的職責。
2.堅持突出重點。按照市場經(jīng)濟規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求,以管資本為主,以資本為紐帶,以產(chǎn)權為基礎,重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利。
3.堅持放管結合。按照權責明確、監(jiān)管高效、規(guī)范透明的要求,推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能和監(jiān)管方式轉變。該放的依法放開,切實增強企業(yè)活力,提高國有資本運營效率;該管的科學管好,嚴格防止國有資產(chǎn)流失,確保國有資產(chǎn)保值增值。
4.堅持依法依規(guī)。改變行政化管理模式,更多運用法治化、市場化的監(jiān)管方式,依法依規(guī)開展國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系,完善責任追究制度。
二、以管資本為主改革和完善出資人監(jiān)管
(一)科學界定監(jiān)管職責。
1.準確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構的職責定位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構作為政府直屬特設機構,根據(jù)授權代表本級政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責,專司國有資產(chǎn)監(jiān)管,不行使政府公共管理職能,不干預企業(yè)自主經(jīng)營權。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,使其更好服務于國家和全省戰(zhàn)略目標,實現(xiàn)保值增值。發(fā)揮國有資產(chǎn)監(jiān)管機構專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢,逐步推進出資人監(jiān)管全覆蓋。
2.推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能轉變。圍繞增強企業(yè)活力和提高效率,聚焦監(jiān)管內(nèi)容,將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè);加強對企業(yè)集團的整體監(jiān)管,將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),由一級企業(yè)依法依規(guī)決策;將國有資產(chǎn)監(jiān)管機構配合承擔的公共管理職能,歸位于相關政府部門和單位。
(二)突出監(jiān)管重點。
1.戰(zhàn)略規(guī)劃。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構指導企業(yè)開展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制、實施和管理,對企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃實施備案管理,引導國有資本聚焦我省“四大國家戰(zhàn)略實施”和“四個大省建設”,加快向公共服務、基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施、戰(zhàn)略性先導產(chǎn)業(yè)及已形成優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)等四大領域布局。
2.資本管控。規(guī)范投資管理,建立權責明確、程序規(guī)范、決策科學、追究到位的投資管理機制,完善企業(yè)投資后評價制度。規(guī)范產(chǎn)權流轉,按照“能進則進、應進必進”的要求,公開進場轉讓,嚴禁暗箱操作、違規(guī)場外交易。規(guī)范財務管理,建立財務總監(jiān)委派制度,企業(yè)財務總監(jiān)由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構委派并定期交流;健全財務預算審議、財務決算審核管理制度;加強企業(yè)經(jīng)濟運行情況的監(jiān)測分析。規(guī)范國有資本收益管理,建立覆蓋全部國有企業(yè)的國有資本經(jīng)營預算制度和收益分享機制。強化對企業(yè)境外投資、運營和產(chǎn)權狀況的監(jiān)管,確保企業(yè)境外國有資產(chǎn)安全可控、有效運營。
3.業(yè)績考核和激勵約束。改進考核體系和辦法,綜合考核資本運營質(zhì)量、效率和收益,以經(jīng)濟增加值為主,并將轉型升級、創(chuàng)新驅動、合規(guī)經(jīng)營、履行社會責任等納入考核指標體系。實施與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的國有企業(yè)領導人員差異化分配辦法。探索和建立國有企業(yè)薪酬長效激勵機制,建立健全與長效激勵相配套的業(yè)績考核、財務審計、延期支付和追索扣回等約束機制。
4.風險防控。圍繞防控戰(zhàn)略風險、資金風險、投資風險、市場風險和法律風險,建立監(jiān)控預警機制,科學設置監(jiān)控指標,及時掌握、分析重大風險的變化趨勢,動態(tài)調(diào)整管理策略,實現(xiàn)對重大風險的動態(tài)管理和有效管控。健全風險評估機制,企業(yè)“三重一大”(重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用)、高風險業(yè)務、重大改革以及重大投資并購等重要事項應建立專項風險評估制度。
5.企業(yè)領導人員管理。按照管少、管好、管住的原則,建立國有企業(yè)領導人員分類分層管理制度,根據(jù)不同企業(yè)類別和層級,實行選任制、委任制、聘任制等不同選任方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度,實行任期制、契約化管理。健全企業(yè)領導人員選拔、交流和退出機制。
6.制度供給。適應國有企業(yè)股權多元化和國有資本流動性增強的趨勢,加快構建覆蓋全部企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管制度體系。制定《河南省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》,完善企業(yè)投資管理、產(chǎn)權登記、財務預決算、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權轉讓等各項管理制度。加大對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督力度,定期開展對各業(yè)務領域制度執(zhí)行情況的檢查,針對不同時期的重點任務和突出問題不定期開展專項抽查。
(三)改進監(jiān)管方式和方法。
1.創(chuàng)新監(jiān)管方式。按照事前規(guī)范制度、事中加強監(jiān)控、事后強化問責的思路,逐步實現(xiàn)由行政化管理向法治化、市場化的監(jiān)管轉變,由事前審批向事中檢查、事后備案轉變,由直接監(jiān)管向清單式、章程化管理轉變。
2.推進簡政放權。以出資關系為紐帶,將屬于企業(yè)法人財產(chǎn)權和經(jīng)營自主權范疇內(nèi)的事項交由企業(yè)依法自主決策。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構不再審核或備案企業(yè)投資項目,不再審核授權經(jīng)營企業(yè)的年度投資計劃,重點開展投資后評價。對董事會建設規(guī)范的企業(yè),授予董事會選聘經(jīng)理層成員、經(jīng)營業(yè)績考核、薪酬管理、激勵約束等職權。
3.實施清單管理。厘清出資人監(jiān)管職責邊界,公布權力清單和責任清單,對清單之外的事項,不得要求企業(yè)以任何形式事前上報審批、核準或備案。探索建立企業(yè)投資負面清單制度,明確企業(yè)禁止從事的領域和事項,凡未禁止的,企業(yè)可以自主決策。
4.實行章程管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構要對企業(yè)章程進行全面梳理、修訂,制定章程指引,“一企一策”完善公司章程,通過公司章程依法界定公司股東會、董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會等各治理主體的職責權限。出資人依照公司章程向企業(yè)派出董事、監(jiān)事,完善法人治理結構,依照公司章程對企業(yè)重大決策事項發(fā)表股東意見,維護國有股東權益。
5.實行稽查制度。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構設立稽查辦公室,監(jiān)督各項國有資產(chǎn)監(jiān)管制度落實情況,匯總分析各類監(jiān)督信息,分類處置和督辦需要企業(yè)整改的問題,組織開展國有資產(chǎn)重大損失調(diào)查,提出有關責任追究的意見、建議。
(四)探索授權經(jīng)營。開展改組組建國有資本投資、運營公司試點。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構按照“一企一策”原則,明確對國有資本投資、運營公司授權的內(nèi)容、范圍和方式,依法落實國有資本投資、運營公司董事會職權。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺,依法自主開展國有資本運營,對所出資企業(yè)行使股東職責,承擔國有資產(chǎn)保值增值責任。
(五)加強外派監(jiān)事會監(jiān)督。外派監(jiān)事會作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機構監(jiān)督的專門力量,圍繞企業(yè)財務、重大決策、運營過程中涉及國有資產(chǎn)流失的事項和關鍵環(huán)節(jié)、董事會和經(jīng)理層依法依規(guī)履職情況等重點,著力強化對企業(yè)的當期和事中監(jiān)督。外派監(jiān)事會逐戶向政府報告年度監(jiān)督檢查情況,對重大事項、重要情況、重大風險和違法違紀違規(guī)行為“一事一報告”。建立外派監(jiān)事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度,切實強化責任意識,健全責任倒查機制。
三、強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督
(一)完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。企業(yè)集團應當建立涵蓋各治理主體及審計、紀檢監(jiān)察、法律、財務等部門的監(jiān)督工作體系,健全涉及采購、營銷、投資等方面的內(nèi)控機制,強化對子企業(yè)的縱向監(jiān)督和各業(yè)務板塊的專業(yè)監(jiān)督。推行企業(yè)總法律顧問制度和公司律師制度,完善企業(yè)法律風險防范機制。省屬企業(yè)及規(guī)模較大的市、縣屬企業(yè),應配備專職總法律顧問。
(二)強化董事會規(guī)范運作和對經(jīng)理層的監(jiān)督。推進外部董事占多數(shù)的董事會建設,加強董事會內(nèi)部的制衡約束,依法規(guī)范董事會議事規(guī)則和決策程序,落實董事對董事會決議承擔的法定責任。加強董事會對經(jīng)理層落實董事會決議情況的監(jiān)督。設置由外部董事組成的審計委員會,建立審計部門向董事會負責的工作機制,增強董事會運用內(nèi)部審計規(guī)范運營、管控風險的能力。
(三)加強企業(yè)內(nèi)設監(jiān)事會建設。提高專職監(jiān)事比例,增強監(jiān)事會的獨立性和權威性。加大監(jiān)事會對董事、高級管理人員履職行為的監(jiān)督力度,進一步落實監(jiān)事會檢查公司財務、糾正董事及高級管理人員損害公司利益行為等職權,保障監(jiān)事會依法行權履職,強化監(jiān)事會及監(jiān)事的監(jiān)督責任。
(四)重視企業(yè)職工民主監(jiān)督。健全以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度,規(guī)范職工董事、職工監(jiān)事的產(chǎn)生程序,切實發(fā)揮其在參與公司決策和治理中的作用。大力推進廠務公開,建立公開事項清單制度,保障職工知情權、參與權和監(jiān)督權。
(五)發(fā)揮企業(yè)黨組織保證監(jiān)督作用。把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來,落實黨組織在企業(yè)黨風廉政建設和反腐敗工作中的主體責任和紀檢機構的監(jiān)督責任,健全黨組織參與重大決策機制,強化黨組織對企業(yè)領導人員履職行為的監(jiān)督,確保企業(yè)決策部署及其執(zhí)行過程符合黨和國家方針政策、法律法規(guī)。
四、加強企業(yè)外部監(jiān)督
(一)健全國有企業(yè)審計監(jiān)督體系。完善國有企業(yè)審計制度,進一步厘清政府部門公共審計、出資人審計和企業(yè)內(nèi)部審計之間的職責分工。加大對國有企業(yè)領導人員履行經(jīng)濟責任情況的審計力度,堅持離任必審,完善任中審計,探索任期輪審,實現(xiàn)任期內(nèi)至少審計一次。探索建立國有企業(yè)經(jīng)常性審計制度,對國有企業(yè)重大財務異常、重大資產(chǎn)損失及風險隱患、國有企業(yè)境外資產(chǎn)等開展專項審計,對重大決策部署和投資項目、重要專項資金等開展跟蹤審計。完善國有企業(yè)購買審計服務辦法,擴大購買服務范圍,推動審計監(jiān)督職業(yè)化。
(二)加強紀檢監(jiān)察和巡視監(jiān)督。督促國有企業(yè)落實“兩個責任”,實行“一案雙查”,強化責任追究。加強對國有企業(yè)執(zhí)行黨的紀律情況的監(jiān)督檢查,重點審查國有企業(yè)執(zhí)行黨的政治紀律、政治規(guī)矩、組織紀律、廉潔紀律情況,嚴肅查處違反黨中央八項規(guī)定精神的行為和“四風”問題。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時,必須向上級紀委報告。嚴肅查辦發(fā)生在國有企業(yè)改制重組、產(chǎn)權交易、投資并購、物資采購、招標投標以及國際化經(jīng)營等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件。加強和改進國有企業(yè)巡視工作,指導有條件的企業(yè)開展巡察工作,發(fā)現(xiàn)問題,形成震懾,倒逼改革,促進發(fā)展。
(三)實施信息公開。建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管和經(jīng)營重大信息公開制度。國資監(jiān)管機構依法公開國有企業(yè)整體運營情況、國有資產(chǎn)保值增值情況等監(jiān)管信息。企業(yè)按照《企業(yè)信息公示暫行條例》(國務院令第654號)的規(guī)定依法公開年度財務、“三重一大”等經(jīng)營信息。重視各類媒體的監(jiān)督,暢通社會公眾的監(jiān)督渠道,打造“陽光國企”。
(四)建立外部監(jiān)督協(xié)同機制。整合國有資產(chǎn)監(jiān)管機構監(jiān)管和審計、紀檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量,建立監(jiān)督工作會商機制,加強統(tǒng)籌,減少重復檢查,提高監(jiān)督效能。創(chuàng)新監(jiān)督工作機制和方式方法,運用信息化手段查核問題,實現(xiàn)監(jiān)督信息共享。完善重大違法違紀違規(guī)問題線索向紀檢監(jiān)察機關、司法機關移送機制,健全監(jiān)督主體依法提請有關機關配合調(diào)查案件制度。
五、嚴肅責任追究
(一)加大對國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究力度。明確企業(yè)作為維護國有資產(chǎn)安全、防止流失的責任主體,健全并嚴格執(zhí)行國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究制度。綜合運用組織處理、經(jīng)濟處罰、禁入限制、紀律處分和追究刑事責任等手段,依法查辦違規(guī)經(jīng)營導致國有資產(chǎn)重大損失的案件,嚴厲懲處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務的行為。對國有企業(yè)違法違紀違規(guī)問題突出、造成重大國有資產(chǎn)損失的,嚴肅追究企業(yè)黨組織的主體責任和企業(yè)紀檢機構的監(jiān)督責任。
(二)嚴格監(jiān)督工作責任追究。落實企業(yè)外部監(jiān)督主體維護國有資產(chǎn)安全、防止流失的監(jiān)督責任。健全國有資產(chǎn)監(jiān)管機構、外派監(jiān)事會、審計機關和紀檢監(jiān)察、巡視部門在監(jiān)督工作中的問責機制,對企業(yè)重大違法違紀違規(guī)問題應當發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)或敷衍不追、隱匿不報、查處不力的,嚴格追究有關人員失職瀆職責任,視不同情形分別給予紀律處分或行政處分,構成犯罪的,依法追究刑事責任。完善監(jiān)督工作中的自我監(jiān)督機制,健全內(nèi)控措施,嚴肅查處監(jiān)督工作人員在問題線索清理、處置和案件查辦過程中違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律的行為。
河南省人民政府
2016年7月6日
